新南向政策另類反思:印度是否能成為兩岸合作的第三地?

本文由林筱甄印度尤共同撰寫

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林筱甄
印度國立尼赫魯大學國際關係學院東亞研究中心中國研究組博士生。
新南向政策另類反思:印度是否能成為兩岸合作的第三地?
2018年G20高峰會,印度總理莫迪、美國總統川普與日本首相安倍晉三,舉行了首次的美印日首腦對話。
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本文經授權轉載自新住民全球新聞網

今年11月30日,在阿根廷舉行的二十國集團峰會場邊,兩場重要的三國首腦對話登場。印度總理莫迪、美國總統川普與日本首相安倍晉三,舉行有史以來第一次的美印日首腦對話。同日,印度總理莫迪、中國國家主席習近平與俄羅斯總統普京,舉行睽違12年的中印俄首腦對話。在美俄關係持續緊繃、中美貿易戰日益激化以及國際局勢急速變動的同時,這兩場三國首腦對話不僅反映了印太地區的現實發展,更突顯了印度的重要性與戰略思維模式。當今的印度絕非是仰賴他國施以恩惠的窮國,而是在眾多的選項中,做出最精明也最現實的盤算。美國、中國、日本、俄羅斯對此皆有覺知,在臺灣推動新南向政策屆滿兩年之際,臺灣也應有此醒悟。

「印度儼然成為國際間的『共同要素』(Common Factor)」印度媒體和評論分析對於印度的國際地位獲得肯定難掩興奮之情。經濟快速成長、龐大的市場潛力和人口紅利,再加上位處重要戰略地理位置,堆疊起印度在大國競爭中左右逢源的能力,更有望扮演居中調和、推進合作的角色。印度首要也唯一的目標就是經濟崛起,這需要穩定的國內外局勢作為支持後盾。印度總理莫迪今年6月在新加坡發表的香格里拉對話主旨演講中,便詳細地闡述了印度視角的印太地區,具有包容性、以東盟為核心中心與區域的和平穩定是主旋律。

印度在大國博弈之中走鋼索,既求平衡也取利益。在這樣的背景之下,日本與印度倡議了亞非增長走廊,截長補短在一帶一路之外開拓新的連結可能。在中印領導人武漢非正式對話後,中國則祭出了中印2+1模式,聯合培訓阿富汗外交官、在阿富汗啟動共同建設項目,並提出例如中印與尼泊爾2+1對話的構想,希望能以更靈活的方式,在中印仍有歧見的同時,能夠最大化合作的可能性。於此同時,臺灣也應該省思,印度在新南向政策目標國家中佔有什麼地位?新南向政策在國家戰略中的戰略目標為何?這項政策在印度能夠發揮效用的可行性?除了變成對抗中國的「臺灣牌」,臺灣是否有更加靈活而多變的合作模式?

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中國作為臺灣國家安全戰略思維的主要假想敵對象,從李登輝時代開始發跡的南向政策,為的就是試圖減少對中國的經濟依賴程度(註一)。近年台商在現實考量下,也逐漸從中國外移到其他東南亞國家,蔡英文總統所提出的新南向政策因應這股趨勢,試圖加強臺灣與東協國家及南亞諸國的連結性,然而這項政策是聚焦新南向18國還是劍指他處,仍是未知。

以投資印度而言,若新南向政策的目標是輔導臺灣企業從中國轉移到印度,並帶領更多臺灣企業到印度投資、設廠,經過新南向政策兩年後的今天,真的將產業鏈移往印度的產業究竟有多少?過去兩岸經貿關係發展過程中,基本上是民間與民營企業,鮮少有官方背景或國營企業之間的合作,但兩岸石油業的往來與合作不僅是例外,還取得了一定進展(註二)。臺灣中油和中國石化過去曾經在東海、釣魚台列嶼周圍有共同探勘油氣田之合作,雙方皆為國營企業,具有一定程度兩岸政府合作的象徵意義,這樣的彈性與靈活是否能在新南向政策中重現?

令人玩味的是,從印度角度看來,中油五輕案是臺灣提出的國家級企業投資,然而在臺灣的新聞、輿論卻不見政府以新南向政策為前提,展現與印度進行石化業合作的決心,甚至充斥著「一女兩嫁」(五輕輸出印尼和印度)的說法,讓這項重要戰略投資輸出案看起來像是二手貨清倉,最終很不幸地將問題推給了印度選址。五輕案輸出印度的失利,無疑給了舉著新南向大旗的臺灣政府最無情的打擊。臺灣需要在印度交出一張亮眼的成績單,而正在發展基礎工業的印度,需要的是一個沒有包袱的盟友。這是政治現實也是經濟合作的困境,需要更靈活並跳出框架的思考。

印度是新南向政策的重中之重,印度雖看重臺灣的科技與投資,卻有一中政策的疑慮。在這樣的現實背景之下,臺灣是否可以做出靈活的嘗試,與印度本地企業共同邀請中國國營/半官方企業合作?這無疑是一個高敏感的嘗試,但也是為印度顧慮「一中原則」的一種解套——三方共乘雲霄飛車以確保不會有任何一方出軌。對臺灣而言,可以增加新南向政策的實際可行性,對印度而言,相較於過往打「臺灣牌」的手法,印度等於是提供兩岸交好的平台,可以更無顧慮地振奮印度國內的工業發展,進而成為兩岸在第三地合作的典範,打一張既有經濟價值又有政治籌碼的臺灣牌。

《新南向政策政策綱領行動準則》中強調了兩岸的責任與共同利益,也對合作與協商對話保持開放(註三),在中印2+1模式、印日亞非增長走廊與美印日、中印俄三國首腦對話的發展下,臺灣是否也有相應的對策與柔軟度呢?

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  • 註一:臺灣第一次的「南向政策」發生在1993年李登輝政府時期,由於中國大陸實施改革開放,世界工廠的概念逐漸成形,吸引了大量的台商前往投資,李登輝政府為了減少這樣的集中現象,於是構思了南向政策,提供輔導與優惠貸款吸引台商往東南亞投資的意願。這個計畫當初是以三年為一期,但在1996年底經過評估後決定再延長三年,並且擴大範圍;之後又因應東盟整合趨勢,為了保持在東南亞的競爭力再度延長了三年,此政策一共延長了兩次,名義上延續到2002年。直到2015年9月,蔡英文總統在大選前,提出了民進黨執政後將會採取的「新南向政策」。
  • 註二:1989年,王永慶會見大陸領導人鄧小平,提出投入台幣1千8百億元,興建一座「石化城」的計畫,並選址在海滄。大陸官方也立刻決定,釋出1萬5千公頃的土地,成立特區。時任國務院副總理的朱鎔基為順利推動「海滄計畫」,將本來考慮在大陸各省設置的14個輕油裂解廠計畫專案停掉,還大方破例核准王永慶臨時提出的產品由百分百外銷轉為百分百內銷的要求。經過3年磋商,1992年11月6日,王永慶與大陸官方就海滄投資條件達成共識,國務院總理李鵬在釣魚臺國賓館舉行盛大宴會,慶祝合作成功,準備與王永慶簽署合約。然而「海滄計畫」卻觸動了兩岸政治敏感神經,在「戒急用忍」的政策下無疾而終。兩岸油氣資源勘探開發的合作最早可以追溯到1993年。當年,中海油開放了東海的礦區,在對釣魚島海域的油氣探勘、開發進行國際招標時,主動要求臺灣中油來投標。隨後,臺灣中油希望能將兩岸油氣勘探開發合作作為一個重要議題,排進汪辜會談。因此1994年中海油與臺灣中油的高管兩次在新加坡的「偶遇」,可以說是兩岸特殊時期的精心安排。往後的幾年中,雙方海上合作探油由「共同研究」階段邁入「共同投資鑽探」階段,直到2005年,才鑽探了第一口試採井,但並未發現石油。
  • 註三:《新南向政策政策綱領行動準則》第九條:兩岸善意互動及合作,闡述了「在區域和平及發展上,海峽兩岸都肩負很大的責任,也存在很多共同的利益,和東協、南亞及紐澳等國家的經濟合作,兩岸各具不同條件和優勢,若相互合作,可以發揮更大的力量。所以,未來不排除在適當時機,和對岸就相關議題及合作事項,展開協商和對話,促使新南向政策和兩岸關係能相輔相成,共創區域合作的典範。」
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